時(shí)隔7年，美國再次對(duì)我揮起“301調(diào)查”大棒。針對(duì)美國的這一動(dòng)作，要在深刻認(rèn)識(shí)“301條款”本質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合典型歷史案例的考察，來尋求其破解之道。
一、美國“301條款”的基本屬性
（一）是體現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)的“霸王條款”。1974年起，“301條款”開始成為美國貿(mào)易法中的一部分，并歷經(jīng)修訂和加強(qiáng)。作為美國的國內(nèi)法，其效力本應(yīng)只限于美國國內(nèi)，卻被當(dāng)成了國際法來執(zhí)行，毫無疑問是違反國際法準(zhǔn)則的。究其原因，“霸王條款”來自于霸權(quán)本身，“二戰(zhàn)”以后美國一直是世界經(jīng)濟(jì)頭號(hào)強(qiáng)國，加之其強(qiáng)大的政治、軍事地位，相較于其任何貿(mào)易伙伴都具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)，從而得以隨心所欲地在國際社會(huì)推行強(qiáng)權(quán)。
（二）是針對(duì)多邊貿(mào)易體制的“后門”。包括世貿(mào)組織（WTO）在內(nèi)的國際貿(mào)易規(guī)則體系，基本是在美國的主導(dǎo)下構(gòu)建起來的，體現(xiàn)了美國的利益與意志。但美國對(duì)其主導(dǎo)構(gòu)建的體系卻仍然不放心，為全面保護(hù)美國貿(mào)易利益留了一手，仍然制定了其作為單邊貿(mào)易救濟(jì)工具的“301條款”。即使是在1995年WTO成立，在已經(jīng)有了貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制這樣較為完善的多邊貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制，也規(guī)定了明確的貿(mào)易報(bào)復(fù)制度的情況下，美國仍然沒有放棄“301條款”的運(yùn)用。如果說自由貿(mào)易是WTO所追求的終極目標(biāo)的話，則以公平貿(mào)易為名的“301條款”則是與其逆向而行的，是美國為自己留的一道“后門”。
（三）是美國貿(mào)易談判的“核武器”。“301條款”直接賦予了美國總統(tǒng)和貿(mào)易代表自由采取談判、調(diào)查、監(jiān)督和報(bào)復(fù)等廣泛活動(dòng)的權(quán)力，相當(dāng)于授予了其“尚方寶劍”，避免了美國府會(huì)決策程序拖沓冗長(zhǎng)、效率低下的痼疾。“301 條款”具有濃烈的進(jìn)攻色彩，啟動(dòng)條件低、適用范圍廣、貿(mào)易制裁力度大，對(duì)其他國家構(gòu)成了強(qiáng)大的威懾，從某種意義上而言，可視為美國貿(mào)易談判中用以訛詐和最終攤牌的“核武器”。
二、應(yīng)對(duì)美國“301調(diào)查”的典型案例
（一）日美汽車貿(mào)易案
美國長(zhǎng)期是世界上最大的汽車生產(chǎn)國，但到了1980年代卻被日本超越。1990年代，美國對(duì)日貿(mào)易逆差中的絕大部分由汽車及其零部件構(gòu)成，1991年日本向美國出口了230萬輛汽車，而同期美國出口日本的汽車總量為3.2萬輛，其中超過一半還是在美日資生產(chǎn)商返銷日本的產(chǎn)品。在此背景下，美國1994年啟動(dòng)了對(duì)日本“301條款”的調(diào)查，并一度裁定要對(duì)從日本進(jìn)口的豐田、本田、日產(chǎn)、馬自達(dá)和三菱等五家汽車生產(chǎn)商的轎車征收100%的懲罰性高額關(guān)稅，涉案總值達(dá)到59億美元。
在美國咄咄逼人的進(jìn)攻態(tài)勢(shì)下，日本在此案前后與美國進(jìn)行了長(zhǎng)期的周旋，對(duì)日本避實(shí)就虛的談判風(fēng)格美國曾頭疼不已。日本提出，美國的訴求有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本原則，政府無法直接介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理。作為妥協(xié)，日本表示其汽車公司將努力擴(kuò)大在海外地區(qū)生產(chǎn)的規(guī)模，并承諾要逐步提高對(duì)生產(chǎn)與銷售所在地的汽車零部件的采購規(guī)模；此外，日本的汽車銷售網(wǎng)點(diǎn)還將逐步擴(kuò)大銷售其他公司生產(chǎn)的汽車。經(jīng)過兩輪激烈的磋商，雙方達(dá)成了兩國間關(guān)于解決汽車貿(mào)易問題的框架協(xié)議，美國放棄了對(duì)日本實(shí)施制裁的計(jì)劃。對(duì)于這樣的結(jié)果，日本政府方面還是比較滿意的。
（二）歐盟向世貿(mào)組織訴美國案
1993年，美國與歐盟爆發(fā)了“香蕉貿(mào)易戰(zhàn)”。當(dāng)年, 歐盟開始建立統(tǒng)一的內(nèi)部市場(chǎng), 實(shí)行新的香蕉進(jìn)口配額制。美國認(rèn)為, 歐盟的政策有利于與歐盟成員國關(guān)系密切的非洲、加勒比和太平洋地區(qū)的香蕉生產(chǎn)國, 而損害了在拉美地區(qū)經(jīng)營(yíng)香蕉種植園的美國跨國公司的利益。因此, 美國向世貿(mào)組織起訴歐盟的規(guī)定違法。
作為一種較量手段，歐盟于1998 年11月在WTO內(nèi)反戈一擊起訴美國，要求就“301 條款”的合法性進(jìn)行裁定。1999年1月專家組成立，17 個(gè)WTO成員方作為第三方參加了案件的審理。1999年12月專家組作出報(bào)告，從報(bào)告的結(jié)論看，美國在該案裁決中可謂是“贏了面子，輸了里子”。專家組的報(bào)告表面上承認(rèn)了“301條款”符合WTO所規(guī)定的成員國義務(wù)；但與此同時(shí)，該報(bào)告規(guī)避了從“301條款”的內(nèi)容本身上判斷是否違背 WTO 規(guī)則，而是以美國的一份政府行政聲明所做出的承諾和保證為基礎(chǔ)，裁決基于該聲明所給予的正當(dāng)性，“301條款”才沒有違背WTO 規(guī)則。這意味著，該判決給“301條款”加了一個(gè)“緊箍咒”，即美國政府承諾了只有在獲得了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的授權(quán)后，才能實(shí)施“301條款”中所規(guī)定的貿(mào)易報(bào)復(fù)措施。
這一裁決強(qiáng)調(diào)了美國只能在維護(hù)WTO規(guī)則以及國際義務(wù)的情況下才能對(duì)其他WTO成員國適用該法律，可以說一定程度上達(dá)到了歐盟的目標(biāo)，再加上“香蕉貿(mào)易戰(zhàn)”美國退讓，所以歐盟沒有再就該專家組報(bào)告提起上訴請(qǐng)求。而特別值得關(guān)注的是，自此之后，美國再?zèng)]有對(duì)歐盟動(dòng)用過“301調(diào)查”。
（三）中美清潔能源案
2010 年9月，美國對(duì)中國綠色技術(shù)領(lǐng)域的補(bǔ)貼政策與實(shí)踐做法展開了“301調(diào)查”。美方為此做了充分的準(zhǔn)備，美國鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)向政府提交了長(zhǎng)達(dá)5800多頁的申請(qǐng)書，其中對(duì)外公開200多頁，對(duì)中國的能源政策進(jìn)行了五個(gè)方面的指控，發(fā)動(dòng)了一百多名國會(huì)議員聯(lián)合施壓。2010年10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室宣布啟動(dòng)對(duì)華清潔能源政策措施的“301調(diào)查”，并決定在最晚不超過90天的時(shí)間內(nèi)向中國政府提出世貿(mào)組織項(xiàng)下的磋商請(qǐng)求，從而通過這一技術(shù)性的處理實(shí)現(xiàn)了單邊程序與多邊貿(mào)易救濟(jì)程序的對(duì)接。
我國采取了積極的應(yīng)對(duì)措施，2010年11月15日，中國政府、中國機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)、中華全國工商聯(lián)合會(huì)新能源商會(huì)以及中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟分別向美貿(mào)易代表辦公室提交評(píng)論意見，駁斥美申請(qǐng)書中的不實(shí)指控。
2010年12月22日，美國宣布該調(diào)查的最終決定，稱中國《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中的補(bǔ)貼內(nèi)容涉嫌違反世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼，并提起世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制項(xiàng)下磋商請(qǐng)求。我國與美國在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制項(xiàng)下的磋商中達(dá)成合意，同意修改《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中的涉嫌禁止性補(bǔ)貼的內(nèi)容，美國對(duì)此結(jié)果表示滿意。
從上述三個(gè)案例可以看出，美國“301條款”并非必然會(huì)被作為報(bào)復(fù)手段使用，更多時(shí)候被當(dāng)成了一種威懾工具。各國在應(yīng)對(duì)美國“301調(diào)查”中，針對(duì)不同的情況，采取了并不一致的談判與斗爭(zhēng)策略，其成敗得失值得認(rèn)真總結(jié)。
三、相關(guān)啟示與建議
（一）聯(lián)合其他國家對(duì)美國開展“群斗”。“301 條款”從產(chǎn)生時(shí)起就被各國所詬病，即使在美國國內(nèi)，對(duì)“301條款”的反對(duì)也不絕于耳。歐盟在WTO起訴美國并沒有徹底解決該條款的合法性問題。如果說，美國制定“301條款”時(shí)依據(jù)的是其強(qiáng)大的綜合實(shí)力的話，那么現(xiàn)在隨著美國地位的衰落，其相對(duì)于其他國家的不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)已經(jīng)減弱，尤其是特朗普系列政策使美國的道義形象大降，其原有伙伴對(duì)美國離心離德，從而為廢除美國不公平貿(mào)易條款提供了難得的時(shí)機(jī)。我國可以繼續(xù)以構(gòu)建國際經(jīng)濟(jì)新秩序的名義，聯(lián)合其他的貿(mào)易伙伴，采取集體行動(dòng)，在WTO解決機(jī)制等多種平臺(tái)施加壓力，合力確保美國不能妄動(dòng)，乃至最終廢除“301條款”。
（二）制定切實(shí)有效的“單挑”策略。要直面美國的挑戰(zhàn)，以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)開展對(duì)美經(jīng)貿(mào)談判，勇于斗爭(zhēng)，巧妙周旋。在斗而不破的原則下，不必追求速戰(zhàn)速?zèng)Q，相反可以開辟多個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)，從而增添經(jīng)貿(mào)談判的砝碼。從最近數(shù)十來年中美兩國的貿(mào)易摩擦情況來看，在中國的威脅措施不夠強(qiáng)硬的情況下，美國會(huì)更容易采取冒險(xiǎn)舉措。所以，為了增加威脅的可信度，中國的反制措施有必要在強(qiáng)度上進(jìn)行提升，在時(shí)限上予以拉長(zhǎng)，這樣才能達(dá)到預(yù)期效果。
（三）進(jìn)一步提高我國開放型經(jīng)濟(jì)的水平。更高水平的開放才能更好地提升自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)能力。為此我國要堅(jiān)定不移地實(shí)行開放戰(zhàn)略，推動(dòng)我國從開放型經(jīng)濟(jì)大國向開放型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，注重打造綜合成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。應(yīng)進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制，提高政府效率。應(yīng)繼續(xù)完善產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施，降低稅費(fèi)。應(yīng)繼續(xù)對(duì)自主創(chuàng)新進(jìn)行鼓勵(lì)和扶持，持續(xù)加強(qiáng)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的力度。應(yīng)不斷提高制度質(zhì)量和法治化水平，為開放型經(jīng)濟(jì)拓展新空間。
（何韻 湖南大學(xué)法學(xué)院助理教授）
