中共中央政治局5月31日召開會議，聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出：進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。這是低生育時代的一個利好消息，是國家將進一步優化和鼓勵生育的重大信號。
經過長期的計劃生育，中國迅速實現了人口轉變，在短短的二三十年內就將生育率（1970年代初中國育齡婦女平均生育子女數達到5-6個）下降到很低的水平，早在1990年代初，中國就對國際社會宣布，已經進入低生育率國家的行列。2000年五普時總和生育率（Total fertility rate,即TRF）只有1.22，2010年六普時下降到1.18，2020年七普時也僅有1.3，低于1.5的超低水平。但人口均衡發展理論認為，即便是一個人口大國，生育率也不是越低越好，而是應該在人口總量和人口結構之間保持某種動態的平衡態勢，TFR最好維持在更替水平上下（TFR=2.1~2.3），保持近更替水平生育率是實現人口均衡發展、持續發展和優化發展的人口學條件，因為生育是新生人口的源頭，而新生人口又是人才和人力的母體。
在一定程度上，放開和調整生育政策是必要的，也是可行的。“必要”是說優化生育政策應該包容一部分人口的多生多育行為，生育三孩可能是小眾人口（譬如富裕家庭）的選擇，現在變成了合法的生育行為，三孩政策對這些家庭提供了政策保護，無疑是福音。任何一個社會的生育都有多樣性，有的選擇0-1個，有的選擇2個甚至多孩，這才是正常社會的人口生態，三孩政策在理論上包容了這種生育多樣性。“可行”是說我們觀察到的中國低生育某種意義上理解為高生育成本約束下的“假性低生育”，國人的理想子女數和發達國家一樣接近2（所謂合適之家），但實際生育率卻低于1.5。如果這個判斷成立，那就意味著只要幫助年輕家庭減負甚或讓父母從生育中有利可圖，就可能重新煥發出家庭的生育熱情，促使生育文化的回歸。
持續的低生育格局已然成為人口的新常態，歷史性的人口負增長即將到來，由此帶來了越來越不良的人口影響和社會經濟影響。在低生育率江河日下的時代里，中國應該歡迎而不是懼怕“嬰兒潮”。在理論上，放開三孩比五年前落地的二孩政策可能提供更多更大的生育增量，這在一定程度上將有利于改善我國人口結構，有利于遏制少子老齡化的進程，也有利于保持我國人力資源的數量優勢。所以，三孩政策是計劃生育政策進一步優化的具體體現。
與過去比較，三孩政策無疑有新的意義和進步，突出表現在國人的生育權限和生育選擇空間放大了，這對有生育三孩愿望和行為的小眾人口是個福祉，但僅僅這個對提振過低生育率的作用卻不能寄予厚望。因為現在的低生育率要不是高生養成本約束下的條件低生育率，要不就是低生育意愿約束下的內生低生育率，后者有晚婚晚育少育（如今大多數年輕家庭自覺只生一孩），婚后不育（如丁克）和不婚不育（如單身現象）。
中國要真正發揮好生育權限改革的作用，就要汲取二孩政策實施過程中“單打一”的片面性教訓，因為二孩政策效應出臺后只發揮了兩年的作用，2016-2017年二孩生育多，此后就遞減。2016年和2017年我國出生人口分別超過1800萬人和1700萬人，比“全面兩孩”政策實施前分別多出200多萬人和100多萬人。2018年以來出生人口的數量有所回落，七普結果顯示，2020年我國出生人口為1200萬人，比三年前銳減500萬。值得注意的，二孩政策堆積效應的釋放和衰減也說明了生育權限的進一步放寬作用的有限性。
中國要注意克服生育政策的短板效應，要清楚了解和深刻把握低生育的成因與癥結，精準施策。直言之，在生育政策自身變革的過程中，鼓勵性、福利性、保障性社會經濟配套政策措施沒有很好跟進和落實。所以關鍵在于需要樹立低生育問題綜合治理的理念，形成有效降低家庭生育成本、非經濟生育負擔、生育壓力以及風險代價等的政策合力。這里說的生育成本是廣義的，包括了生養教三育成本以及職業發展的機會成本、照顧孩子的人力成本、多子家庭的住房成本、孩奴累人的健康成本、操不完心的心理成本等，還有孩子不能成人成材的風險代價，等等。各項政策的效能取決于配套措施能否以提振生育率、促進家庭幸福和人類發展為核心目標且各自有所貢獻。
三孩政策拓寬了兩孩政策的許可邊界，在多大程度上能緩和人口老齡化，取決于生育率的提振程度，取決于適度老齡化的進展。但對此不要寄予厚望，且不說三孩政策這種增量改革只是單方面拓展了人們的生育選擇空間（國人如若不響應，國家奈其何？），哪怕全面放開對緩解老齡化的作用也將十分有限。不是說政策不應該放開，放開完全應該，在此需要善加區分還權于民的意義重要性和提振生育的作用有限性。
退一萬步說，即使國家當下主動承擔起了生養孩子部分的家庭經濟成本，在如今沒有例外的精養模式中，生養的責任以及非經濟成本是如此巨大，終究要靠親生父母和祖輩們一起來抗的“不堪承受之重”。
現在的出路和重點要從國家到地方堅決放在鼓勵生育的社會經濟政策上。三孩政策是鼓勵生育、包容生育的一個信號，但效果如何根本上取決于配套措施能否跟進和落實。低生育是一個巨大的系統性問題，需要國家高瞻遠矚，有深刻的歷史洞見，知其事大，方可舉國之力，全力治之，否則決難獲勝！
歷史地看，三孩政策也是一個階段性政策，優化生育尚有空間。中國的愿景是有朝一日徹底還權于民和實現自主生育，同時要配套生育福利政策，生育服務政策，生育保護政策和生育保障政策，全方位打造生育友好型社會，使得生育成為家國共同體的“甜蜜事業”。生育不僅是家事而且是國事，生育的二重屬性是家國共同體必須確立的基本前提。概言之，國家、政府和社會需要的是尊重生育權利，鼓勵多生行為，包容少育選擇。
（穆光宗 北京大學人口研究所教授）
