日本古代天皇制的官制大體是以中國隋唐官制為模型，但上皇之設，有其獨創之處。所謂“上皇”，即退位后的天皇，是太上天皇的略稱，上皇出家后稱為“法皇”。古代中國受傳統的“天子無父母”這一原則的制約，皇帝一旦讓位，即為新帝的臣屬，沒有凌駕于新帝之上的權力，充其量只能享受一般皇親待遇。古代日本則不同，天皇退位后作為新天皇的尊長，仍享有等同于天皇的權力。如《儀制令》中把天皇和上皇置于幾乎一樣的位置，《詐偽律》中上皇的“宣”和天皇的詔敕具有同等的效力。
筆者在《藤原仲麻呂的成敗與鈴印之爭》一文已述及，孝謙上皇曾于天平寶字六年（762）六月，召集文武百官于朝殿，宣布“政事常祀小事今帝給，國家大事賞罰二柄朕行”，將天皇和上皇的職能分開。另外，筆者在《“伊予親王之變”與“藥子之變”》一文談到，平安時代初期，住在平城京的平城上皇與住在平安京的嵯峨天皇之間的矛盾激化，朝廷被上皇和天皇分為兩處，形成并立的“二所朝廷”，最終嵯峨天皇獲勝，從此天皇的政治地位得到加強，上皇則不再具有與天皇等同的政治權力，僅享受作為皇族家長的尊榮。但不久之后，天皇的權力又被削弱，取而代之的是藤原氏外戚勢力的崛起。
在古代中國，當皇帝個人的權勢受到外戚威脅的時候，往往求助于宦官。但古代日本沒有宦官，因此通過“院政”來對抗外戚。所謂“院政”，是指天皇讓位后，以上皇的身份，在所設的“院廳”中執掌朝政這樣一種特殊統治形態。它是皇權為了抵抗攝關政治而發展出來的政治制度，是政權由攝關政治轉移到幕府政治的過渡階段。下面我們就來看一下白河天皇是如何在成為上皇后開創并鞏固院政政治的。
白河天皇即位后，于延久六年（1074）八月二十三日改元承保。承保二年（1075）九月二十五日，關白藤原教通去世（80歲），其子內大臣藤原信長和藤原賴通之子、左大臣藤原師實產生了對立（右大臣為源師房）。此時，白河天皇尚需要大臣們的支持，于是拉攏藤原師實，使其獲得攝關和藤原氏長者的地位。藤原師實雖然也模仿藤原氏先祖，將養女藤原賢子嫁給白河天皇并被冊立為皇后，但本人卻不能像藤原氏先祖一樣，以外戚的身份獨攬朝政。“在社會政治經濟發生變革的條件下，攝關政治已無力回天。”
承歷元年（1077）二月十七日，源師房去世（70歲）。承歷四年（1080）八月十四日，大納言藤原俊家（藤原賴宗之子）升任右大臣，內大臣藤原信長（藤原教通之子）升任太政大臣，藤原能信之子藤原能長升任內大臣。永保二年（1082），右大臣藤原俊家（64歲）與內大臣藤原能長（61歲）相繼去世。隨后，藤原師實辭去左大臣之職，源師房之子源俊房與源顯房（皇后藤原賢子的生父）兄弟二人升任左大臣和右大臣，藤原師實之子藤原師通升任內大臣。至此，左右大臣皆由源氏兄弟占據。
筆者在《藤原賴通的落幕與后三條天皇的登場》一文已述及，后三條天皇在即位4年多后，讓位給了白河天皇，并立另一位皇子實仁親王為皇太子。然而，白河天皇并不希望自己的皇太弟實仁親王繼位，而是想讓自己與藤原賢子所生的善仁親王繼位。應德二年（1085）十一月八日，15歲的實仁親王因天花而早逝。白河天皇于是違背當年后三條天皇立實仁親王的同母弟輔仁親王為下一代皇太子的遺愿，于應德三年（1086）十一月二十六日立自己年僅8歲的兒子善仁親王為皇太子，并于當日讓位。十二月十九日，善仁親王在大極殿正式即位，是為堀河天皇，由關白藤原師實攝政。這樣一來，當初以旁系身份即位的白河天皇便擁有了直系皇統的資格。
白河天皇讓位后，以上皇的身份把近臣和公卿聚集到自己設立的“院廳”，與他們一起商議朝政問題。這實際上就改變了過去院廳作為家政機關的性質，開始發揮出朝廷機構的作用。也就是說，白河上皇把“院廳”作為執掌朝政的場所，其事實上成為院政的真正開創者。在院政下，上皇被稱為“治天君”，實際上是具有真正地位的君主；天皇則稱為“在位君”，實際上處于之前的皇太子的位置，即構成王權中樞的不再是“天皇－皇太子”，而是直系父子的“上皇－天皇”。與此同時，攝關變得徒有虛名。值得注意的是，“治天君”與藤原氏一樣，也熱衷于冊立幼帝，“院政時代天皇的即位、退位年齡較之攝關時代更為年幼，十位天皇有七位即位時尚不滿十歲。”
“治天君”白河上皇為了鞏固權力，采取了一系列措施，如建立新的權力機構、提拔賜姓皇親、實行“知行國制”、組織武裝力量以及提升“乳母”的地位等。
白河上皇建立的權力機構是院廳。在院廳侍奉上皇的官僚總稱院司，下設別當、執事、判官代、主典代、藏人等官吏，他們或擔任院的政治幕僚，或操持院廳的日常生活，或負責聯絡天皇、攝關、貴族、官司、寺院、神社，或在院廳制作、保管文書，或管理院的直屬莊園。“院廳的任官，不基于官制和位階，主要根據與上皇的親疏關系，這一特點與天皇之下的太政官僚體制有很大不同”。此外，院廳的官員多為上皇的近臣。近臣中雖然也有包括外戚家族在內的上層貴族，但大多是“富裕的受領”“貧窮但喜歡政治的博士（講授經書的教官）、沒落的貴族、來歷不明的謀略家、因未能發達而憤懣不平之人、身世不明的僧侶以及受攝關壓迫的中下級貴族”。因此，院政形成的原因除了皇親勢力與外戚勢力之間的矛盾之外，也包括上層貴族與中下層貴族的斗爭。當年藤原道長能夠長期穩定地執掌政權，很重要的一個原因便是他既照顧到上層貴族的利益，又照顧到中下層貴族的利益。
白河上皇為了對抗藤原氏，同后三條天皇一樣開始提拔賜姓皇親。至11世紀末，雖然關白一職仍由藤原氏所占，但左右大臣、左右近衛大將軍等重要職位均由源氏擔任。“到1103年，太政官24名公卿中，源氏占去一半以上，五名六衛府督全由源氏擔任，辨官定員七人，源氏占了四人”。
攝關政治的基礎是藤原氏掌控的大量莊園，白河上皇實行院政統治的基礎則是“知行國制度”。知行國制度是將一個國（行政區）的行政、征稅權在一定時間賦予特定皇親、貴族，使他們從該國獲取租稅等利益以換取其對上皇支持的制度，可以看作是國司制度的一種變形。知行國實際上相當于封國和采邑。
白河上皇意識到武裝力量的重要性，組織了直接聽命于自己的武裝力量，即“北面武士”。北面武士因其駐扎在上皇官邸北面而得名，平時警衛院廳的周圍，上皇行幸時在車后武裝隨行，其性質相當于上皇的禁衛軍。起初北面武士規模不大，職能比較單一，主要負責上皇和院廳的防衛。至12世紀初，北面武士逐漸制度化，開始成為一支具有威懾力的武裝力量。
白河上皇起用了一批以“乳母”的丈夫或兒子為中心的親信近臣。如藤原顯季（白河上皇乳母之子）、藤原公實（堀河天皇與鳥羽天皇乳母的丈夫）、藤原顯隆（鳥羽天皇乳母的丈夫）、藤原通憲（即后來的信西，后白河天皇乳母的丈夫）等人。“他們共同擁戴實行院政的白河，通過相互之間復雜的血緣關系結成了集團，為白河院政的權力提供直接支持”。
白河天皇一直有一個重要心結，即父親后三條天皇生前指定由實仁親王繼承皇位。白河上皇在實行院政過程中，為防范再次出現類似旁系立皇太子的事情發生，讓親自指名為后繼者的堀河、鳥羽、崇德三位天皇的異母弟全部出家，剝奪他們的皇位繼承權，使自己子孫中每代僅有一名皇位繼承人，從而成功創造出“白河－堀河－鳥羽－崇德”這樣的父子相承的直系皇統。
院政雖然成功地壓制住了藤原氏的勢力，但“院政的成立并不意味著天皇制和天皇權力的恢復”，其實質同攝關政治一樣，也是古代天皇制的畸變形態。他們都是超越天皇而控制朝政，所不同的是，“行使院政的上皇是以當時天皇的尊屬親為原則。攝關政治與武家政治都是以代天皇或受天皇委托為手段。院政完全不需要法律的手續，而是憑借上皇個人的意志。這不是國家體制，而是作為行使前天皇的父權這一家父長制。”在攝關政治體制中，朝政由公卿們在皇宮內列座進行商議，需要天皇的批準，藤原氏不能取代天皇。而在院政體制中，朝政在院御所進行，上皇可以按照自己的意愿執行政務。因此，院政被認為是一種恣意、專制的制度。
院政的出現也產生了一系列問題。如通過“知行國制度”，雖然一方面使掌握地方政治、軍事、經濟和司法大權的賜姓皇親與中小貴族與上皇結成了主從關系，沉重地打擊了藤原氏外戚勢力；但另一方面又使莊園的獨立性更強，加速了中央集權制度的瓦解。再如，院政下貴族社會舊有的秩序與慣例遭到無視，只要是受到太上皇的恩寵者，不受身份、地位的限制，一律得到重用，導致社會秩序十分混亂。此外，由于上皇篤信佛教，使佛教的勢力擴張，神社寺院出現自己的武裝僧兵，并屢次與地方國司相爭。而朝廷面對寺院的斗爭，反而束手無策，只能倚靠不畏懼神佛的武士來解決，天皇的權威開始日漸衰落。
更為重要的是，院政促使統治階級內部的矛盾日趨復雜化和尖銳化。“除了皇室同攝關家的矛盾外，在上皇（法皇）與天皇之間以及藤原氏內部也都存在著矛盾，并且這些矛盾又總是和新興的源氏、平氏兩大武士集團之間、每一個武士集團內部的矛盾糾纏在一起”。這種錯綜復雜的矛盾關系的發展，最終導致武士之間的大混戰（“保元之亂”和“平治之亂”），日本由此進入了通過軍事手段決定政權歸屬的“武者之世”，并且“武者”從支持中央政權最終轉變到直接另立朝廷，成為古代天皇制國家的終結者。
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